Het failliet van de gemeentelijke brandweer?

Het failliet van de gemeentelijke brandweer?
Het op 9 maart verschenen rapport van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) over de dood van drie brandweermensen maakt duidelijk dat de risico's van het vak behoorlijk worden onderschat. Wanneer bedacht wordt dat er in Nederland gemiddeld een brandweerman per jaar omkomt bij ongevallen waarvan een deel te voorkomen was geweest, moet de vraag worden gesteld of het huidige systeem van gemeentelijke brandweren nog wel voldoet. De vervolgvraag is dan hoe de veiligheid van deze gemeentelijke werknemers beter gewaarborgd kan worden.

Het ongeval
Op 23 maart 2003 werken twee brandweermensen aan de watervoorziening voor een van de waterkanonnen die op de brandende Koningkerk zijn gericht. De brand is al zo'n 25 minuten uitslaand, delen van het dak zijn al ingestort: het is duidelijk dat de kerk niet meer te redden is. De twee (vrijwillige) brandweermensen proberen een 6-duimslang van de pomp aan het water door een straatje evenwijdig aan een zijmuur van de kerk te leiden tot bij het waterkanon. Een vrijwillig bevelvoerder loopt op hen toe. Op dat moment stort de zijmuur in en bedelft de drie brandweermensen.

Het rapport
Het rapport over dit ongeval door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) laat aan duidelijkheid niets te wensen over: die brandweermensen hadden op dat moment in de directe omgeving van de kerk in feite niets meer te zoeken, maar waren onvoldoende opgeleid en geoefend om het gevaar waar ze zich in bevonden niet alleen te onderkennen, maar ook veiligheidsmaatregelen te nemen. Dat het noodloot deze brandweermensen trof was toeval: als op een ander moment deze of een andere zijmuur naar buiten zou zijn gevallen dan waren, gezien de verschillende activiteiten die rondom de kerk plaatsvonden, naar alle waarschijnlijkheid andere brandweermensen getroffen. De IOOV heeft in haar analyse van het ongeval terecht nadrukkelijk gekeken naar het systeem van de brandweerzorg in Haarlem en naar de organisatie van de gemeentelijke brandweer. Deze wijze van ongevalanalyse is bijvoorbeeld in de chemische industrie al langer gebruikelijk.

Breder geldig dan Haarlem alleen?
Het ongeval heeft in Haarlem plaatsgevonden. De analyse van het ongeval en de achterliggende systeem- en organisatorische tekortkomingen door de IOOV heeft dan ook alleen op Haarlem betrekking. De IOOV heeft nog geen onderbouwd landelijk beeld van de problematiek en spreekt daarom het voornemen uit te komen tot een landelijk onderzoek naar de `veiligheidscultuur' binnen de brandweer. Wanneer echter de beschikbare harde cijfers als uitgangspunt genomen worden dan lijkt op voorhand al meer nodig dan onderzoek alleen: al decennia lang komt er gemiddeld per jaar een Nederlandse brandweerman om het leven bij ongevallen waarbij in een aantal gevallen te grote en onnodige risico's zijn genomen. Er was in die gevallen geen sprake van redding die extra risico rechtvaardigt en de risico's die brand met zich meebrengt, hadden bekend moeten zijn. Wanneer we even afzien van de statistische onderbouwing dan weten we feitelijk allemaal wel dat aspecten van de Haarlemse problematiek landelijk geldig zijn. Het ongeval zou gemeentebesturen daarmee een extra aanleiding moeten geven om de volgende zaken op systeem- en organisatieniveau onmiddellijk op te pakken.

Lessen op systeemniveau: vrijwilligers en beroeps
Het systeem van de gemeentelijke brandweer Haarlem is er een waarbij in eerste instantie beroepsbrandweerpersoneel uitrukt en over het algemeen in tweede instantie -als ondersteuning- vrijwillig brandweerpersoneel. Voorspelbaar is daarmee dat de vrijwilligers nauwelijks uitrukervaring opdoen. Het systeem `garandeert' daarmee spanning tussen beide groepen. Een verkokering van de organisatie ligt dan op de loer. Gemeentelijke brandweren met een dergelijk systeem zouden er goed aan doen om het systeem te evalueren zodat er tenminste gerichte zorg kan worden besteed aan de kwetsbaarheden ervan.

In de tweede plaats is het huidige landelijke systeem van de brandweer aan herijking toe. De gelijkschakeling van beroepspersoneel en vrijwillig personeel is zeer lastig vol te houden: de noodzakelijke oefenbelasting voor brandweermensen is zo hoog dat geen vrijwillig korps er volledig aan kan voldoen. De primaire reden voor die hoge noodzakelijke oefenbelasting is de zogenaamde `binnenaanval, de effectieve maar risicovolle brandbestrijdingsmethodiek van de Nederlandse brandweer door offensieve brandbestrijding van binnenuit. In alle andere Europese landen kent men een dergelijke tactiek voor tenminste het vrijwillig brandweer-personeel niet. Het devies is daar `van buiten af blussen.

Lessen op organisatieniveau: arbozorg
Uitgewerkte, geïmplementeerde en beoefende bevelvoerings- en inzetprocedures zijn in heel brandweer Nederland zeldzaam. Uiteindelijk wordt in het algemeen de landelijke leerstof als impliciete standaard gebruikt. Dit gebrek is niet alleen een papieren kwestie: voor manschappen en bevelvoerenden betekent dat zij juist onder tijdsdruk in complexe situaties niet ondersteund door heldere procedures besluiten van letterlijk levensbelang moeten nemen. En juist voor de bevelvoerenden die de primaire verantwoordelijkheid dragen voor de veiligheid van het ingezette personeel geldt dat oefenen meestal slechts sporadisch gebeurd. Hoe kan een officier die slechts enkele uren per jaar oefent de verantwoordelijkheid willen dragen voor het leven van zijn mensen? Het roept emoties op, maar wie kan ontkennen dat voor een van de gevaarlijkste beroepen die een gemeenteambtenaar kan uitoefenen feitelijk geldt dat de structurele arbozorg veelal nauwelijks hoger is dan die voor de gemeente-reiniging.

Het brandweerpersoneel in Haarlem was niet voldoende voorbereid op haar potentieel levensgevaarlijke taak. Waar zijn echter de lessen van bijvoorbeeld de instorting van een muur in Tilburg in 1993 waarbij een brandweerman omkwam en een ander zwaargewond raakte wel beklijfd. Gemeenten dienen daarom met voorrang de noodzakelijke arbozorg te garanderen voor deze categorie van werknemers die geacht worden hun leven te riskeren om anderen te redden. Onvermijdelijk betekent dat beheersmatige regionalisering van de brandweer. Vrijwel geen gemeente heeft immers de omvang om alleen die arbozorg te bieden. De commissie Brouwer van de VNG heeft die regionalisering al eerder onvermijdelijk genoemd.

Lessen op bestuurlijk niveau: verantwoordelijkheid leidt tot aansprakelijkheid
In de laatste plaats zou ook bestuurlijk de discussie gevoerd moeten worden wat van de (vrijwillige) brandweer verwacht mag worden. Behalve de binnenaanval gaat het dan breder om de grenzen van de brandweerzorg. Recente incidenten en rechterlijke uitspraken onderstrepen de urgentie hiervan: de verdrinking van een brandweerduiker in Utrecht leidde al tot een veroordeling wegens overtreding van de Arbowet, een verdrinking in Almere waarbij de brandweer niet op tijd kwam tot landelijke commotie en een te lange opkomsttijd bij brand door organisatorisch falen tot veroordeling (in eerste aanleg) van de gemeente Hilversum voor aansprakelijkheid voor de schade.

Het aantal gemeenten in Nederland waar de wettelijk voorgeschreven gemeentelijke organisatieverordening voor de brandweer vastgesteld en actueel is, is niet groot. De Commissie Alders concludeerde in haar onderzoek naar de cafébrand in Volendam dat er geen bestuurscultuur bestaat op het gebied van brandveiligheid, mede vanwege het gepercipieerde technische karakter ervan. Hetzelfde geldt waarschijnlijk voor brandweerzorg. Het is aan de commandanten van de Nederlandse brandweer daar verandering in te brengen: in een werkelijke discussie met het verantwoordelijke bestuur moet het gewenste brandweerzorgniveau worden vastgelegd.

Ira Helsloot is sectordirecteur crisis bij het COT