Brief aan tweede Kamer inzake fijnstof

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Postbus 20018
2500 EZ Den Haag

Onderwerp: Luchtkwaliteit

Kenmerk: LMV 2006.246674

Geachte voorzitter,

Heden is in de Ministerraad overeenstemming bereikt over het wetsvoorstel Luchtkwaliteit. Naar verwachting zal het wetsvoorstel met bijbehorende stukken medio volgende week aan de Tweede Kamer worden aangeboden. Op korte termijn daarna zullen ook nog een aan de Kamer toegezegde notitie over verschillende implementatiemogelijkheden en een onderzoeksverslag van de wijze van regelgeving in een aantal andere Europese landen worden aangeboden.

Vooruitlopend hierop treft u onderstaand ter informatie in het kort de geschetste problematiek aan van de luchtkwaliteit en de voorgeschiedenis daarvan en wordt de inhoud van het wetsvoorstel op hoofdpunten weergegeven.

Problematiek van de luchtkwaliteit in relatie tot de voortgang van bouwprojecten
De EU heeft op het terrein van de lokale luchtkwaliteit een kader- en vier dochterrichtlijnen vastgesteld. Hierin zijn grenswaarden voor de luchtkwaliteit gegeven en zijn bepalingen opgenomen over de wijze waarop de lidstaten aan die normen dienen te voldoen. De stoffen die knelpunten veroorzaken zijn fijn stof en NO2. De grenswaarden voor fijn stof zijn per 1 januari 2005 van kracht geworden en die voor NO2 gaan gelden per 1 januari 2010. Deze grenswaarden gelden voor het hele grondgebied van de EU en dus niet alleen daar waar mensen wonen of verblijven. De systematiek is dat lidstaten -in de periode voorafgaand aan het jaartal waarop aan de normen moet worden voldaan- voor die situaties waar een overschrijding dreigt, een plan met maatregelen opstelt dat er toe leidt dat de normen tijdig gehaald worden. Over een situatie zoals die nu voor fijn stof aan de orde is, namelijk dat er na het tijdstip dat aan de normen moet worden voldaan toch nog overschrijdingen zijn, is de richtlijn niet duidelijk. Wel is duidelijk dat in Nederland de nationale rechter een gerichte, maximaal redelijke inspanning vraagt, gekoppeld aan inzicht in het moment waarop aan de norm zal worden voldaan.

Overschrijding van de norm voor fijn stof doet zich op veel plaatsen in Europa voor, echter het stedelijk gebied van west en zuidelijk Nederland, het Ruhrgebied en de regio Antwerpen-Brussel vormen de grootste aaneengesloten knelpuntgebieden in Europa. De oorzaak van deze overschrijdingen is onder meer gelegen in het feit dat achterstanden zijn ontstaan in het Europese beleid gericht op het schoner maken van voertuigen en brandstoffen. Ook voor industrie en landbouw zijn er onvoldoende snel maatregelen genomen.

De wijze van implementatie van de richtlijnen in de Nederlandse regelgeving
De EU–richtlijnen zijn geïmplementeerd in het Besluit luchtkwaliteit 2001. Daarbij golden de normen voor NO2 als harde grenswaarden bij de beoordeling van ruimtelijke- en infrastructuurprojecten, vergelijkbaar bijvoorbeeld met de norm voor plaatsgebonden risico bij externe veiligheid, en was voor de normen voor fijn stof in de toelichting bij het Besluit aangegeven dat de naleving daarvan primair een nationale aangelegenheid was. Wel diende bij lokale projecten zoveel mogelijk met deze normen rekening gehouden te worden. Het verschil in aanpak van deze twee stoffen komt doordat fijn stof gekenmerkt wordt door een grootschalig verspreidingspatroon, waarop lokaal beleid maar beperkt invloed heeft, terwijl NO2 veel meer een lokaal verschijnsel is en dus ook beter met lokaal beleid kan worden bestreden. In de periode tussen 2001 en 2004 kreeg dit beleid gestalte en het bleef ook in beroepszaken overeind.

Vanaf medio 2004 heeft de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State in haar overwegingen de lijn aangehouden dat de normen voor fijn stof en NO2 in de richtlijn hetzelfde karakter hebben, namelijk die van harde grenswaarden, waarvan het tijdig halen voor de lidstaten een resultaatsverplichting is. Hiermee werd de norm voor fijn stof net zo hard als die voor NO2 en aangezien de daggemiddelde grenswaarde voor fijn stof, die vanaf begin 2005 van kracht is, in grote delen van het land werd overschreden, ging de Raad van State over tot het vernietigen in beroep van vrijwel alle projecten die in deze gebieden zouden worden gerealiseerd, ongeacht of het project tot een verdere verslechtering van de luchtkwaliteit zou leiden. Overigens speelde daarbij een belangrijke rol dat veel die projecten met name op het punt van fijn stof onvoldoende waren onderbouwd.

Dit had tot gevolg dat de voorbereiding van een groot aantal projecten op het gebied van woningbouw, bedrijfsterreinen en infrastructuur stagneerde. Mede als reactie daarop is via een wijziging van het Besluit luchtkwaliteit (Blk 2005) de ruimte die er op grond van de jurisprudentie en de EU-richtlijn nog wel was in de regelgeving opgenomen. Dat betrof het toepassen van de zgn. zeezoutaftrek bij fijn stof en het mogelijk maken van projecten die op zichzelf -of gesaldeerd met aan het project gerelateerde maatregelen- niet tot een verdere verslechtering van de luchtkwaliteit leiden. Tegelijkertijd zijn voor een bedrag van € 400 mln. extra middelen vrijgemaakt voor het treffen van maatregelen om de luchtkwaliteit versneld op het vereiste niveau te brengen. Uit recente uitspraken van de Raad van State blijkt dat de door het Kabinet ingeslagen koers voor bepaalde typen projecten resultaat begint op te leveren. Projecten die degelijk zijn onderbouwd en waarbij zicht geboden wordt op de inzet van extra maatregelen op alle overheidsniveaus maken grotere kans in beroep overeind te blijven.

Het wetsvoorstel luchtkwaliteit
De huidige regelgeving biedt echter nog geen oplossing voor projecten die de luchtkwaliteit verslechteren en waar projectgerelateerde saldering geen oplossing biedt. Dit is in het bijzonder het geval bij grote projecten, zoals de aanleg van nieuwe infrastructuurprojecten en grote woningbouwlokaties of bedrijfsterreinen. Hierin beoogt het wetsvoorstel te voorzien. Kenmerk van dit wetsvoorstel is dat de directe koppeling tussen het doorgaan van projecten en het voldoen aan de grenswaarden flexibel wordt gemaakt. Daartoe wordt de figuur van het nationaal programma geïntroduceerd. In dat programma wordt naast het generieke beleid ook gebiedsgewijs aangegeven welke maatregelen er getroffen gaan worden om de grenswaarden op een zo kort mogelijke termijn te halen.Daarbij wordt verdisconteerd dat er ook nieuwe projecten worden uitgevoerd, die de luchtkwaliteit plaatselijk verslechteren. Ook al voldoen die projecten niet aan de grenswaarden, ze kunnen toch doorgaan omdat is aangegeven dat er maatregelen worden getroffen om zo snel als redelijkerwijs mogelijk is wel aan de grenswaarden te voldoen.

Belangrijk voor de uitvoering is voorts dat een ondergrens wordt gehanteerd voor kleinere projecten die niet "in betekenende mate" bijdragen aan een verslechtering van de luchtkwaliteit. Dergelijke projecten behoeven niet getoetst te worden. Bovendien worden de effecten die alle "niet in betekenende mate" projecten tezamen hebben op de luchtkwaliteit als onderdeel van het nationaal programma aangepakt. Het feit dat er niet getoetst behoeft te worden betekent overigens niet dat er helemaal geen rekening met luchtkwaliteit wordt gehouden. Het blijft zo dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening een afweging gemaakt moet worden, waarin ook het belang van de gezondheid van bewoners moet worden meegewogen. Dit betreft dus met name de blootstelling aan luchtverontreiniging, terwijl het wetsvoorstel vooral ziet op de uitstoot van verontreinigende stoffen, d.w.z. de bronkant.

De Raad van State heeft advies over het wetsvoorstel uitgebracht. Ten aanzien van de voorgestelde constructie (toetsing van besluiten aan een nationaal programma van maatregelen) kan worden opgemaakt dat de Raad geen principiële bezwaren heeft tegen het voorgestelde model, maar wel kritisch is ten aanzien van de invulling van de centrale aanpak. De Raad uit kritiek op het feit dat in de aan de Raad voor advies voorgelegde versie van het wetsvoorstel het gehele programma, inclusief generieke maatregelen, openstaat voor bezwaar en beroep en geeft aan dat luchtkwaliteit bij projectbesluiten niet als beroepsgrond zal kunnen worden uitgesloten. Ook stelt de Raad vragen bij de situatie die ontstaat indien het programma niet volledig wordt uitgevoerd, dan wel tegenvallende resultaten oplevert. In die situatie zouden individuele besluiten aan de EGrichtlijnen getoetst kunnen gaan worden. In dit verband wordt gevraagd de reikwijdte van de saldering binnen het programma nader aan te geven en wordt gesteld dat effecten van maatregelen in schone gebieden niet kunnen meetellen als ruimte voor projecten. Tot slot vroeg de Raad verduidelijking als het gaat om de relatie met de EU-richtlijnen en de onderlinge verhouding tussen de verschillende planfiguren.

Het schrappen van de beroepsmogelijkheid op het programma is de belangrijkste wijziging die naar aanleiding van dit advies is doorgevoerd. Daarnaast is een expliciete wijzigingsbevoegdheid van het programma opgenomen en is in de Memorie van toelichting ingegaan op de door de Raad genoemde punten van verduidelijking. Bij de invulling van het nationaal programma zal rekening gehouden worden met de gemaakte opmerkingen over de reikwijdte van de saldering en de vermeende centrale aanpak.

Hoogachtend,
de Staatssecretaris van Volkshuisvesting,
Ruimtelijke Ordening en Milieu,
drs. P.L.B.A. van Geel