Speech minister Donner op conferentie gemeenteraad en handhaven op 21 sep 2002

Conferentie gemeenteraad en handhaven op 21 sep 2002
Handhaving, dat is het vraagstuk dat ons vandaag te samen brengt. Het is een teken – een gunstig teken – dat dat onderwerp zo velen hier vanochtend bij elkaar brengt. Het was lange tijd helemaal geen vraagstuk, laat staan één waar je een vrije zaterdag aan opofferde. Handhaving dat was er gewoon, dat was het natuurlijk gevolg van wetgeving. De wetgever, centraal en decentraal, heeft lang die houding gehad. U leest haar nog in de slotformule van wetten; “Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren welke zulks aangaat aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden.” Het is doorgaans de kortste bepaling van de wet, die het meeste werk geeft. Want sinds het scheppingsverhaal in de Bijbel is het niet meer voorgekomen dat de enkele wil voldoende was voor de uitvoering. De schepper zei er zij, en het was zo en het was nog goed ook.

Toch ligt diezelfde houding ook besloten in de naam die we in Nederland doorgaans geven aan het handhavingsbeleid; gedoogbeleid. De term suggereert dat het gaat om een uitzondering op wat normaal is; het handhaven. Dat laatste is zelfs ons nationaal devies; je maintaindrai: ik zal handhaven. Dat in de praktijk het omgekeerde het geval is, wordt onderstreept door de discussie over maximumsnelheden - waar we de wet echt handhaven klinkt onmiddellijk de roep naar gedogen.

En dan de combinatie gemeenteraad en handhaven. Waar is het verband? Handhaving dat is de intendance; de logistiek van de overheid, de ambtelijke denk- en spierkracht waarmee aan de schepping van de wetgever handen en voeten wordt gegeven. Daar maakt een zich zelf respecterende gemeenteraad de handen niet aan vuil.  Bovendien denken we bij handhaving vooral aan politie en de relatie van gemeenteraad daarmee is op zijn best indirect.

Veronachtzaming van de handhaving miskent echter dat dit vaak het meest wezenlijke deel van wetgeving is en dus van het realiseren van de doelstellingen en veranderingen die daarmee beoogd zijn. Zonder uitvoering en handhaving blijft de wet hooguit een normatieve uitspraak; met hoge ethische waarde, maar weinig praktische betekenis. Niet de wet zelf, maar de uitvoering en handhaving daarvan bepalen de betekenis en werking van de wet; ze zijn als het ware de keerzijde van de regel. Daarmee is ook aangegeven dat aandacht voor de handhaving een wezenlijk onderdeel is van de taak van de wetgever.  Politie is de oude naam voor het ordenend bestuur. U ziet het nog in de eerste grondwet: de staatsregeling van 1798, die kent nog één agent voor de policie en het toezicht op de dijken. 

Versta mij goed. Naleving van de wet is niet in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de overheid. Burgers en bedrijven zijn in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de naleving van wetten en voorschriften. De overheid hoeft zich ook geen illusie te maken; als de wet door een substantieel deel van de justitiabelen wordt overtreden, dan veranderen bestuur, politie en rechter daar met al hun inspanning maar weinig aan. Vandaar dat het een bedenkelijk verschijnsel is dat we bij handhaving steeds vaker denken aan handhaving jegens anderen. Handhaving waar we zelf wat van merken, vinden we vaak maar flauwe kul en overdreven inspanning; nee al die regels voor anderen die blijven liggen die moeten worden gehandhaafd. De vuilniszak gaat ’s avonds al naar buiten in plaats van ‘s morgens en als een politieagent er wat van zegt, is de repliek: “Ga toch wat belangrijks doen. Ga boeven vangen”. Misschien heeft de overheid de problemen met de naleving vergroot door de veelheid en complexiteit van de voorschriften. Niet minder belangrijk is dat we hebben verleerd om elkaar aan te spreken op elkaars gedrag. Pas als dat weer wordt aanvaard en gepraktiseerd, kan van de overheid verwacht worden dat deze optreedt tegen die enkele individuen die zich consequent aan hun maatschappelijke verantwoordelijkheid onttrekken.

Ik erken dat er op dit moment een stemming heerst waarbij het verdwijnen van regels bij gebrek aan handhaving niet als een gemis wordt beschouwd. De veelheid van regels, draagt daar aan bij. Dat geldt niet alleen voor de burger, maar ook voor de overheid. Op sommige beleidsterreinen is een situatie ontstaan waarbij het mij niet zou verbazen indien - met enige inspanning - voor vrijwel ieder bestuursbesluit zou kunnen worden aangetoond dat het in strijd is met enige regel. Dat neemt evenwel niet weg dat de moderne samenleving slechts mogelijk is dankzij regelgeving. Het is als op een weg. Autoverkeer daarover is ook zonder een regel inzake rechts of links rijden mogelijk, maar als ieder zijn eigen zijde van de weg mag kiezen, zal alleen stapvoets verkeer mogelijk zijn. Snelverkeer is pas mogelijk, als ieder aan de eigen zijde van de weg rijdt. Dat geldt mutatis mutandis voor tal van terreinen. Vandaar dat de taak van overheid en wetgever allang zijn geëvolueerd van het afweren van gevaren en het zorgen voor orde en rust, naar een actieve rol voor het hele maatschappelijk en economisch verkeer. Daarbij zijn uiteraard verschillende belangen in het geding, die variëren in gewicht. Moord en doodslag zijn van een andere orde dan het wegwerpen van een sigarettenpeuk. Maar als naleving geheel irrelevant is, dient de regel te worden ingetrokken. En zolang naleving relevant is, is ook handhaving relevant.

Het belang van handhaving voor de betekenis van wetgeving wordt bevestigd door de ontwikkeling van het Europese recht. De grondleggers van de verdragen gingen uit van het eerder genoemde concept dat de wettelijke regel gelijk is aan de handhaving daarvan. Vandaar dat gemeend werd dat door harmonisatie van wetgeving, het beleid en de praktijk in de lidstaten gestuurd konden worden. Inmiddels hebben steeds meer communautaire richtlijnen betrekking op de uitvoering, handhaving en zelfs in een aantal gevallen de rechtspraak van wettelijke regels, omdat gebleken is dat men de wet wel kan harmoniseren, maar dat dit nog niet garandeert dat ook de werking daarvan is geharmoniseerd.

De samenleving kan kortom slechts functioneren dankzij wetten en regels; die wetten en regels hebben slechts werking voorzover mensen zich aan de regels houden; en mensen houden zich slechts aan de regels indien de overheid deze handhaaft waar ze dat niet uit eigener beweging doen. Handhaven is doorgaans niet leuk. Het is politiek niet sexy. Het roept conflicten in het leven en de overheid houdt niet van conflicten; zij is er om die te voorkomen of op te lossen. Vandaar de neiging om conflicten in de minne te schikken of uit de weg te gaan door nadere regels, uitzonderingen en ontheffingen. Maar grenzen scheppen grensgevallen en daarmee conflicten; het verleggen van de grens lost dat niet op en het nuanceren van grenzen schept alleen maar meer grenzen en vermenigvuldigt zo het aantal grensgevallen. De wet normeert het menselijk gedrag dan niet meer, maar mensen kiezen hun gedrag afhankelijk van de categorie waarin zij willen vallen.

Handhaving is derhalve essentieel voor de werking van de wet en het realiseren van de doelen daarvan. Maar handhaving is meer dan alleen dwang. Door een combinatie van regels kan ik burgers verleiden om zich aan de regels te conformeren. Neem bijvoorbeeld de onroerend goed waardering van uw woning. Handhaving daarvan vergt een bijzonder hoge administratieve inspanning van de overheid, omdat iedereen vindt dat zijn woning te hoog is gewaardeerd. Maar als bepaald zou zijn dat de hoogte van de hypotheekaftrek bepaald wordt door de WOZ-waarde van de woning, dan zou iedereen vinden dat zijn woning veel te laag is gewaardeerd en is de behoefte aan handhaving afwezig.

Handhaving kan ook door het scheppen van fysieke omstandigheden. Een gemeente kan een maximum snelheid van 30 km handhaven door controle, maar ook door verkeersdrempels aan te brengen. Voorlichting biedt evenzo een alternatief. Nog weer een andere wijze van handhaving is door combinatie van rechtsregels, waardoor het inroepen van de ene regel ipso facto de naleving van een andere impliceert; ‘wie zonder zonde is, werpe de eerste steen’, is een oud voorbeeld. Het kan ook door een paradox; een bijdrage aan de oplossing van het fileprobleem zou zijn om de reistijd van het woon-werkverkeer tot arbeidstijd te verklaren (om ook maar eens een proefballon op het beleidsterrein van een collega minister op te laten). Werkgevers zouden snel gezamenlijk de knelpunten oplossen.

Handhaving is kortom essentieel. Het vergt een programmatische aanpak. Vandaar het verband tussen handhaving en gemeenteraad of provinciale staten. U bent wetgever en gekozen vertegenwoordiger. Dat schept bijzondere verantwoordelijkheid voor de spontane naleving van regels en legitimeert die inspanning. Maar het schept ook een bijzondere deskundigheid bij het vinden van combinaties van voorlichting, feiten, regels, dwang, enz., die de naleving van de gestelde regels moeten verzekeren. Dat is niet alleen een kwestie van formulering van de regelgeving zelf, maar steeds vaker van een adequaat handhavingsbeleid. Vandaar dat het van het allergrootste belang is dat gemeenten en provincies een dergelijke beleid voeren. De gemeenteraad bepaalt de contouren daarvan. De raad kan om te beginnen het gemeentebestuur vragen om een handhavingsprogramma voor te leggen; u kunt aangeven wat u als uitgangspunt van het handhavingsbeleid wenst; u bepaalt hoeveel geld er voor handhaving is en u kunt bepalen wat de doelen van het handhavingsbeleid zijn.

U staat er niet alleen voor. Mijn ambtsvoorganger heeft in 2000 de stuurgroep Handhaven op niveau ingesteld onder voorzitterschap van de heer Welschen, burgemeester van Eindhoven. Deze stuurgroep ondersteunt provincies, gemeenten en waterschappen bij de uitvoering van hun handhavingstaak en heeft bijvoorbeeld ook de opdracht gegeven om deze werkconferentie te organiseren. In opdracht van de stuurgroep heeft het departement van Justitie het beleidsconcept “programmatisch handhaven” ontwikkeld. Dit concept staat voor een handhavingsbeleid. Het is niet de enige manier, maar wel een beproefde manier en vandaag kunt u met de verschillende aspecten van dit programmatisch handhaven kennis maken.

Dames en heren,
Afgelopen dinsdag was het Prinsjesdag. U heeft er mogelijk iets van gezien of gehoord. Prinsjesdag staat voor de Gouden Koets en die koets werd gevolgd door een ere-escorte te paard. Een deel van de ruiters droeg het uniform van de vooroorlogse rijksveldwacht Die rijksveldwacht staat voor de relatie van Justitie en handhaving. Ooit beperkte de taak van de overheid zich tot het afweren van gevaren voor de openbare orde en rust. In de steden en in grotere dorpen geschiedde dat door een eigen politie. Tot halverwege de 19e eeuw was op het platteland echter nauwelijks politietoezicht in moderne zin. Daar was geen geld voor ( een gebrek van alle tijden). Uit die nood is toen als alternatief het politietoezicht door de rijksoveroverheid geboren. Maar die werd toen al net zo gewantrouwd als nu, als bedreiging voor de plaatselijke autonomie. De oplossing - even verrassend als simpel -  was een politiedienst onder gezag van Justitie. De minister van Justitie was toentertiid - anders dan het bestuur - aan recht en wet gebonden. Dat bood– zo verwachten de gemeenten – een garantie tegen aantasting van de lokale autonomie. Het duurde even tot men aan het idee was gewend, maar uiteindelijk werd zo de minister van Justitie via de rijksveldwacht verantwoordelijk voor de handhaving. Stel u daarvan ook weer niet teveel voor. Lange tijd stond op de loonlijst van het ministerie slechts één rijksveldwachter: die op het eiland Urk.

Het is echter de reden dat ik nu voor u sta. Aan de minister van Justitie vertrouwden de gemeenten indertijd het gezag over de handhaving wel toe, omdat die minister in tegenstelling tot anderen gebonden was aan wet en recht. Weliswaar heb ik geen direct gezag meer over de politie, er zijn nu ook andere ministeries gebonden aan wet en recht, ik ben nog steeds verantwoordelijk voor de kwaliteit van de rechtsstaat. Zoals ooit eerder, hoop ik dat de gemeenten in Nederland ook nu hun autonomie veilig achten bij de minster van Justitie. Ik ga u niet vertellen hoe u dat handhavingsbeleid moet inrichten. Maar wel dat u een beleid moet hebben. Vandaar dat ik u wil aanmoedigen vandaag te luisteren, te kijken en te proeven van het programmatisch handhaven. Misschien is het niet de oplossing waar uw gemeente om staat te springen. Maar ik hoop wel dat u straks dit gebouw verlaat met tenminste één nieuwe gedachte. Eén idee waarmee u de handhaving in uw gemeente op hoger niveau krijgt.
Dank u.